Monetizzazione ferie: ecco quando è possibile

In questo approfondimento odierno l’Avvocato Luigi Fadda si occupa delle regole concernenti il diritto alla monetizzazione delle ferie: ecco in quali casi è possibile.

Il dipendente che ha presentato le dimissioni dopo un periodo di malattia, anche se la cessazione non è avvenuta per raggiunti limiti di età ma su richiesta del dipendente stesso, ha il diritto di convertire in compensazione economica le ferie non godute durante il periodo di malattia. Questa è la conclusione della sentenza n. 1571/2022 del Tribunale Amministrativo Regionale della Calabria, che ha annullato la decisione di negare la monetizzazione delle ferie al dipendente che aveva terminato il servizio su sua richiesta.

La sentenza del Tribunale Amministrativo ha sollevato la questione del divieto di monetizzazione delle ferie non fruite alla cessazione del rapporto di lavoro nel contesto delle disposizioni normative nazionali e delle indicazioni della Corte di giustizia dell’Unione Europea. Secondo la sentenza, il divieto imposto dal Decreto Legge 95/2012 di corrispondere trattamenti economici sostitutivi per le ferie non fruite è valido secondo la normativa nazionale, ma deve essere coerente con i principi stabiliti dalla Corte di giustizia dell’Unione Europea in merito al diritto del lavoratore alle ferie retribuite e all’indennità sostitutiva corrispondente.

Monetizzazione ferie per causa non imputabile al lavoratore

Il tribunale amministrativo, al fine di verificare se sussistessero o meno le condizioni per la monetizzazione delle ferie richieste dal dipendente, ha analizzato l’evoluzione della giurisprudenza amministrativa in materia. Dopo un iniziale contrasto giurisprudenziale sulla possibilità di ottenere un compenso sostitutivo per le ferie non godute durante un periodo di aspettativa per infermità o di dispensa dal servizio, la questione è stata sottoposta a una Commissione speciale del Consiglio di Stato che ha stabilito quanto segue:

• La problematica non può essere valutata solo in base al testo letterale delle norme, ma deve essere inserita e risolta considerando l’evoluzione del concetto di trattamento economico spettante al dipendente come controprestazione generale per il lavoro svolto. In questo contesto, devono essere riconosciuti i benefici retributivi in tutte le situazioni in cui il dipendente non abbia colpa. Inoltre, è stato specificato il diritto del lavoratore a fruire delle ferie annuali e, in caso di impossibilità oggettiva, il diritto a ottenere compensazioni alternative come la monetizzazione delle ferie.
• Nonostante le nuove disposizioni normative più restrittive contenute nell’art. 5, comma 8, del D.L. 6 luglio 2012, n. 95, la Corte Costituzionale ha stabilito che tali norme non si applicano alle situazioni in cui il rapporto di lavoro si estingue per cause indipendenti dalla volontà del lavoratore e dalla capacità organizzativa del datore di lavoro. La Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha inoltre sottolineato che il diritto alle ferie dei lavoratori è indisponibile e che tale diritto viene violato se la cessazione del rapporto di lavoro impedisce al dipendente di godere delle ferie a causa di malattia o di altre cause non imputabili al lavoratore.

In altre parole, il divieto di monetizzazione non può essere applicato se il godimento delle ferie è stato impedito da malattia o da altre cause oggettive non imputabili al lavoratore. Pertanto, è stato riconosciuto il diritto del lavoratore a ricevere un’indennità per le ferie non godute a causa di circostanze a lui non imputabili, anche quando la normativa settoriale vieta esplicitamente la monetizzazione, garantendo così il diritto alle ferie.

La stessa Corte europea ha precisato che un lavoratore che non è in grado di usufruire di tutte le ferie retribuite prima della fine del suo rapporto di lavoro ha diritto a un’indennità finanziaria per le ferie annuali retribuite non godute, indipendentemente dal motivo per cui il rapporto di lavoro si è concluso. Di conseguenza, una normativa nazionale che priva il lavoratore del diritto a un’indennità finanziaria per le ferie annuali retribuite non godute, quando il rapporto di lavoro si conclude su richiesta di pensionamento e il dipendente non è stato in grado di usufruire delle ferie prima della fine del rapporto di lavoro, è in contrasto con il diritto europeo.

Seguendo questa giurisprudenza, anche il Consiglio di Stato (Sezione I, parere n. 154 del 20 gennaio 2020) ha rilevato che, alla luce dell’evoluzione interpretativa e in particolare dell’orientamento della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, il diritto al congedo ordinario accumulato durante il periodo di aspettativa per infermità include automaticamente il diritto a un compenso sostitutivo, anche se il dipendente ha terminato il servizio “su richiesta”.

Da ultimo, con sentenza n. 982/2023, il Consiglio di Stato ha rammentato che, in linea con la giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 95 del 2016) e quella della Corte di giustizia (prima sezione, sentenza 25 giugno 2020, C-762/18 e C-37/19), è ormai consolidato l’orientamento secondo il quale il diritto al compenso sostitutivo delle ferie non godute spetta quando sia certo che la loro mancata fruizione non sia stata determinata dalla volontà del lavoratore e non sia ad esso comunque imputabile (Consiglio di Stato, sezione seconda, sentenza 30 marzo 2022, n. 2349, sezione quarta, sentenza 13 marzo 2018, n. 1580, sezione terza, sentenze 17 maggio 2018, n. 2956, e 21 marzo 2016, n. 1138).

Il Consiglio di Stato ha in plurime occasioni stabilito che “va riconosciuto al dipendente il diritto alla retribuzione del congedo ordinario non usufruito e di cui avrebbe potuto legittimamente fruire se non fosse intervenuta la malattia protrattasi senza soluzione di continuità fino alla cessazione del rapporto di lavoro, vale a dire un evento di fatto a lui non imputabile che ha reso impossibile la fruizione delle ferie già maturate e di quelle che via via andavano maturando man mano che perdurava lo stato di malattia” (Cons. Stato, sez. I, parere 29 aprile 2021, n. 797; cfr. altresì, sulla stessa linea, ex multis, Cons. Stato, sez. VII, 20 giugno 2023, n. 6362; Cons. Stato, sez. VII, 25 gennaio 2023, n. 819 e i precedenti citati, sez. III, 30 dicembre 2021, n. 8733).

Ove invece il dipendente abbia avuto la possibilità di fruire delle ferie (e quindi in assenza di una indicazione di senso contrario proveniente dal datore di lavoro), vige il divieto di monetizzazione di cui all’art. 5, comma 8, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini), convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, che pertanto opera laddove il dipendente medesimo non abbia fatto espressa richiesta delle ferie medesime (Consiglio di Stato, sezione seconda, sentenza 30 marzo 2022, n. 2349, sezione quarta, sentenze 12 ottobre 2020, n. 6047, e 2 marzo 2020, n. 1490).

Sulla stessa lunghezza d’onda anche il Dipartimento Funzione Pubblica, che, con apposito parere, ha ribadito che risulterebbero escluse dal divieto di pagamento di trattamenti economici sostitutivi solo quelle cause estintive del rapporto di lavoro indipendenti sia dalla volontà del dipendente che dalla capacità organizzativa del datore di lavoro. Infatti, la disposizione applicabile, inserita in un testo normativo recante misure di riduzione e razionalizzazione della spesa pubblica, tende a limitare le ipotesi di monetizzazione delle ferie, soprattutto allorquando la mancata fruizione sia dipesa dall’assenza di programmazione e di controlli da parte delle amministrazioni, anche relativamente al mancato rispetto delle clausole previste dalla disciplina negoziale sul tema del riporto delle ferie non fruite nell’annualità successiva.

Il datore di lavoro è responsabile per le ferie non fruite

Il divieto imposto dal legislatore per il pagamento delle ferie non fruite dal dipendente pubblico alla cessazione del servizio è stato considerato costituzionalmente valido dalla Corte Costituzionale, in conformità con i pareri degli organi istituzionali e della Corte di Cassazione. La questione, tuttavia, riguarda l’onere della prova riguardante le ferie non fruite e le motivazioni per cui, al momento della cessazione del rapporto di lavoro per qualsiasi motivo, il dipendente non ha fruito dei giorni previsti dal contratto e dell’obbligo conseguente di corrispondere l’indennità sostitutiva.

La Corte di Cassazione (sentenza n. 21781/2022) si è allineata alla giurisprudenza europea che impone al datore di lavoro pubblico di provare di aver invitato il dipendente non solo a usufruire delle ferie nel periodo contrattuale di riferimento, ma di averlo avvertito che in caso di mancata fruizione le ferie non potranno essere retribuite.

È stato infatti ribadito in altre occasioni che il godimento delle ferie costituisce un obbligo contrattuale del datore di lavoro, e quindi spetta a quest’ultimo provare, ai sensi dell’articolo 2697 del codice civile, comma 2, l’adempimento o l’offerta di adempimento (Cass. civ. sez. lav., 14 giugno 2018, n. 15652). Allo stesso modo, per quanto riguarda le ragioni che impediscono il godimento delle ferie, la Corte di Cassazione ha affermato che la richiesta di pagamento dell’indennità sostitutiva delle ferie non godute ha come elementi costitutivi la mancata fruizione delle ferie e la cessazione del rapporto di lavoro, mentre l’esistenza del potere del lavoratore di auto-organizzare le proprie ferie costituisce un’eccezione.

Inoltre, costituisce un ulteriore elemento costitutivo, nonostante il potere di autorganizzare le ferie da parte del lavoratore, l’impossibilità di usufruirne a causa di esigenze di servizio (Cass. sez. VI, 20 gennaio 2022, n. 1730). La Corte di Cassazione ha quindi stabilito che il dipendente ha l’onere di dimostrare di aver svolto l’attività lavorativa nei giorni in cui avrebbe dovuto fruire delle ferie, mentre il datore di lavoro ha l’onere di provare di aver offerto la possibilità di fruire delle ferie nel periodo stabilito e di aver informato il dipendente che in caso di mancata fruizione le ferie non sarebbero state retribuite.

Inoltre, con ordinanza 29113/2022, la Corte di Cassazione ha accolto il ricorso di un dirigente pubblico, il quale aveva domandato alla PA datrice di lavoro la corresponsione dell’indennità sostitutiva per giorni di ferie maturati negli ultimi quindici mesi del rapporto, non fruiti nonostante le istanze presentate fossero state respinte “per necessità di servizio”. Secondo gli ermellini, infatti, i giudici avevano valorizzato soltanto comportamenti asseritamente inerti del lavoratore, senza esaminare i comportamenti datoriali e chiudendo la causa in applicazione erronea della regola sull’onere della prova.

La Corte, nel caso di specie, ha evidenziato che la perdita del diritto alle ferie e alla  corrispondente indennità sostitutiva alla cessazione del rapporto di lavoro, in base al consolidato orientamento della Suprema Corte  anche in esito agli indirizzi della Corte di Giustizia UE, può verificarsi «soltanto nel caso in cui il datore di lavoro offra la prova di avere invitato il lavoratore a godere delle ferie – se necessario formalmente – e di averlo nel contempo avvisato – in modo accurato ed in tempo utile a garantire che le ferie siano ancora idonee ad apportare all’interessato il riposo ed il relax cui esse sono volte a contribuire – che, in caso di mancata fruizione, tali ferie andranno perse al termine del periodo di riferimento o di un periodo di riporto autorizzato».

Si soggiunga, inoltre, che con la recente ordinanza n. 17643/2023 la Sezione Lavoro della Cassazione ha affermato il seguente principio di diritto: «La prescrizione del diritto del lavoratore all’indennità sostitutiva delle ferie e dei riposi settimanali non goduti decorre dalla cessazione del rapporto di lavoro, salvo che il datore di lavoro non dimostri che il diritto alle ferie ed ai riposi settimanali è stato perso dal medesimo
lavoratore perché egli non ne ha goduto nonostante l’invito ad usufruirne; siffatto invito deve essere formulato in modo accurato ed in tempo utile a garantire che le ferie ed i riposi siano ancora idonei ad apportare all’interessato il riposo ed il relax cui sono finalizzati, e deve contenere l’avviso che, in ipotesi di mancato godimento, tali ferie e riposi andranno persi al termine del periodo di riferimento o di un periodo di riporto autorizzato».

La Cassazione ha infatti ricordato che la Corte di giustizia UE ha già chiarito in passato che l’art. 7, paragrafo 1, della direttiva 2003/88 non osta, in linea di principio, a una normativa nazionale recante modalità di esercizio del diritto alle ferie annuali retribuite espressamente accordato da detta direttiva, che comprenda anche la perdita del diritto in questione allo scadere del periodo di riferimento o di
un periodo di riporto, purché, però, il lavoratore che ha perso il diritto alle ferie annuali retribuite abbia effettivamente avuto la possibilità di esercitare questo diritto che tale direttiva gli conferisce (sentenza del 20 gennaio 2009, S. e a., C-350/06 e C-520/06, EU:C:2009:18, punto 43).

Il lavoratore deve essere considerato la parte debole nel rapporto di lavoro, sicché è necessario impedire al datore di lavoro di disporre della facoltà di imporgli una restrizione dei suoi diritti. Tenuto conto di tale situazione di debolezza, un simile lavoratore può essere dissuaso dal fare valere espressamente i suoi diritti nei confronti del suo datore di lavoro, dal momento, in particolare, che la loro rivendicazione potrebbe esporlo a misure adottate da quest’ultimo in grado di incidere sul rapporto di lavoro in danno di detto lavoratore (sentenza del 25 novembre 2010, F., C-429/09, EU:C:2010:717, punti 80 e 81, e giurisprudenza ivi citata).

Ne deriva che il datore di lavoro è tenuto, in considerazione del carattere imperativo del diritto alle ferie annuali retribuite e al fine di assicurare l’effetto utile dell’art. 7 della direttiva 2003/88, ad assicurarsi concretamente e in piena trasparenza che il lavoratore sia effettivamente in grado di fruire delle ferie annuali retribuite, invitandolo, se necessario formalmente, a farlo, e nel contempo informandolo – in
modo accurato e in tempo utile a garantire che tali ferie siano ancora idonee ad apportare all’interessato il riposo e il relax cui esse sono volte a contribuire – del fatto che, se egli non ne fruisce, tali ferie andranno perse al termine del periodo di riferimento o di un periodo di riporto autorizzato.

Di recente, inoltre, anche la Cassazione civile, sez. lav., 11/07/2023, n. 19659 si è allineata all’orientamento sopra riportato affermando che:

• il diritto alla indennità finanziaria sostitutiva delle ferie non godute al termine del rapporto di lavoro è intrinsecamente collegato al diritto alle ferie annuali retribuite;
• è il datore di lavoro il soggetto tenuto a provare di avere adempiuto al suo obbligo di concedere le ferie annuali retribuite;
• la perdita del diritto alle ferie ed alla corrispondente indennità sostitutiva alla cessazione del rapporto di lavoro può verificarsi soltanto nel caso in cui il datore di lavoro offra la prova di avere invitato il lavoratore a godere delle ferie, se necessario formalmente, e di averlo, nel contempo, avvisato – in modo accurato ed in tempo utile a garantire che le ferie siano ancora idonee ad apportare all’interessato il riposo ed il relax cui esse sono volte a contribuire – del fatto che, se egli non ne fruisce, tali ferie andranno perse al termine del periodo di riferimento o di un periodo di riporto autorizzato.

Tale indirizzo è il risultato di una interpretazione del diritto interno conforme ai principi enunciati dalla Corte di giustizia dell’Unione Europea, in merito al diritto del lavoratore alle ferie retribuite ed alla corrispondente indennità sostitutiva, con le tre sentenze della grande sezione del 6 novembre 2018 (in cause riunite C-569 e C-570/2016 STADT WUPPERTAL; in causa C-619/2016 SEBASTIAN W. KREUZIGER; in causa C- 684/2016 MAX PLANCK). In generale, si è affermato che la perdita del menzionato diritto presuppone l’imputabilità al lavoratore del mancato godimento delle ferie, come chiarito dalla Corte costituzionale con sentenza n. 95 del 6 maggio 2016.

Il datore di lavoro deve provare, allora, di avere messo in condizione il dipendente di godere del congedo nel periodo durante il quale l’interessato avrebbe dovuto usufruirne, in mancanza essendo tenuto a corrispondere la menzionata indennità. D’altronde, siffatta indennità compete, in via generale, all’epoca della cessazione del rapporto di lavoro, la quale avviene, in ipotesi come quelle oggetto di causa e qualora il procedimento disciplinare si concluda, in senso sfavorevole al dipendente, con l’irrogazione della sanzione del licenziamento, a decorrere dalla precedente sospensione dal servizio, la quale – pur strutturalmente e funzionalmente autonoma rispetto al provvedimento risolutivo del rapporto, siccome meramente interinale rispetto a quest’ultimo – si salda con tale licenziamento, tramutandosi in definitiva interruzione del rapporto e legittimando la perdita ex tunc del diritto alle retribuzioni, a far data dal momento della sospensione medesima (Cass., Sez. L, n. 11762 del 5 maggio 2021).

La Suprema Corte ha inoltre affermato il principio che l’avvenuta sanzione del licenziamento disciplinare senza preavviso non comporta la perdita del diritto del lavoratore a percepire l’indennità sostitutiva delle ferie non godute per il periodo anteriore alla cessazione dell’impiego, ove il datore di lavoro non dimostri di avere invitato in precedenza il dipendente a godere del periodo di congedo, se necessario formalmente, e di averlo avvisato, in modo accurato ed in tempo utile a garantire che detto congedo sia ancora idoneo ad apportare all’interessato il riposo ed il relax cui esse sono volte a contribuire, del fatto che, se egli non ne fruisce, tali ferie andranno perse al termine del periodo di riferimento o di un periodo di riporto autorizzato.

Da rilevare, da ultimo, che con sentenza emessa il 09.11.2023, nella causa C‑271/22, la Corte di Giustizia UE afferma il seguente principio di diritto: “L’articolo 7 della direttiva 2003/88 deve essere interpretato nel senso che esso non osta a una normativa nazionale e/o a una prassi nazionale che, in assenza di una disposizione nazionale che preveda un limite temporale espresso al riporto di diritti alle ferie annuali retribuite maturati e non esercitati a causa di un’assenza dal lavoro per malattia di lunga durata, consenta di accogliere domande di ferie annuali retribuite presentate da un lavoratore entro quindici mesi dalla fine del periodo di riferimento che dà diritto a tali ferie e circoscritte a due periodi di riferimento consecutivi”.

In altri termini, l’art. 7 della Direttiva 2003/88 deve essere interpretato nel senso che non osta a norme o a prassi nazionali che, prevedendo un periodo di riporto allo scadere del quale il diritto alle ferie si estingue, limitano il diritto alla fruizione delle ferie annuali retribuite una volta che il dipendente sia rientrato in servizio dopo un lungo periodo di inabilità al lavoro. A condizione che al lavoratore venga data la disponibilità di disporre, se necessario, di periodi di riposo che possano essere scaglionati, pianificati e disponibili a più lungo termine.

Una tale impostazione risponde sia alla protezione del lavoratore sia alla tutela del datore di lavoro, il quale affronta il rischio di un cumulo troppo considerevole dei periodi di assenza del dipendente e le difficoltà che tali assenze potrebbero implicare per l’organizzazione aziendale

Prescrizione indennità sostitutiva delle ferie

Nell’ambito della stessa ordinanza n. 17643/2023, la Corte di Cassazione, dopo aver ricordato che, secondo costante giurisprudenza eurounitaria, nell’applicare il diritto interno, i giudici nazionali sono tenuti a interpretarlo per quanto possibile alla luce del testo e dello scopo del diritto unionale vigente, così da conseguire il risultato perseguito da quest’ultimo e conformarsi pertanto all’art. 288, comma 3, TFUE (sentenza del 24 gennaio 2012, D., C-282/10, EU:C:2012:33, punto 24 e giurisprudenza ivi citata), hanno chiarito che il principio di interpretazione conforme esige che i giudici nazionali si adoperino al
meglio nei limiti del loro potere, prendendo in considerazione il diritto interno nel suo insieme e applicando i metodi di interpretazione riconosciuti da quest’ultimo, al fine di garantire la piena efficacia della direttiva di cui trattasi e di pervenire a una soluzione conforme allo scopo perseguito da quest’ultima (sentenza del 24 gennaio 2012, D., C-282/10, EU:C:2012:33, punto 27 e giurisprudenza ivi citata).

Conseguentemente, è stato ritenuto che la prescrizione del diritto del lavoratore all’indennità sostitutiva delle ferie non godute decorra soltanto dalla data di cessazione del rapporto di lavoro.

Monetizzazione delle ferie del Dirigente

La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 18140 del 6 giugno 2022, ha accolto il ricorso di un dirigente pubblico che richiedeva la monetizzazione delle ferie non usufruite.

I giudici di legittimità hanno osservato che la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 95 del 6 maggio 2016, ha stabilito che la perdita del diritto alla monetizzazione non può verificarsi quando il mancato godimento delle ferie è incolpevole. Tale incolpevolezza non riguarda solo eventi imprevedibili che non dipendono dalla volontà del lavoratore, ma anche situazioni in cui viene messa in discussione la “capacità organizzativa del datore di lavoro”. Quest’ultima deve essere esercitata in modo tale da garantire che le ferie siano effettivamente godute durante il rapporto di lavoro come diritto garantito. Pertanto, non si può vanificare “senza alcuna compensazione economica, il godimento delle ferie compromesso… da… causa non imputabile al lavoratore”. Questo include anche il mancato adempimento da parte del datore di lavoro dei propri obblighi organizzativi in materia, che devono essere riconosciuti coerentemente nell’assetto sostanziale e processuale delineato dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, come già evidenziato.

La Corte di Cassazione ha sottolineato l’erroneità dell’argomentazione giuridica della Corte d’Appello, che ha valorizzato gli obblighi del lavoratore nella pianificazione delle ferie previsti dalla contrattazione collettiva, vanificando così il diritto alla monetizzazione nonostante un accumulo considerevole di ferie non godute (258 giorni) e una situazione “endemica” di carenza di personale, come indicato dalla Corte d’Appello.

La Cassazione, inoltre, con ordinanza n. 32830/2023, ha confermato l’estensione non solo ai dirigenti, pur apicali, della monetizzazione delle ferie anche in caso di dimissioni, ma ha anche stabilito che spetti all’ente sollecitare la fruizione delle ferie residue a nulla rilevando che si tratti di una figura dirigenziale, applicandosi anche ai dirigenti le indicazioni sulle ferie contenute nella direttiva comunitaria.

Il principio, in linea con la sentenza n. 13613/2020 della Corte di Cassazione, può quindi essere così riassunto: “Il potere del dirigente pubblico di organizzare autonomamente il godimento delle proprie ferie, anche se accompagnato dagli obblighi di comunicazione al datore di lavoro previsti dalla contrattazione collettiva, non comporta la perdita del diritto, alla cessazione del rapporto, all’indennità sostitutiva delle ferie se il datore di lavoro non dimostra di avere formalmente invitato il lavoratore a fruire delle ferie e di avere assicurato che l’organizzazione del lavoro e le esigenze del servizio cui il dirigente era preposto non impedissero il loro godimento”.